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L'urbanisme de Chicago est un gigantesque partenariat public-privé

© Cyberarchi 2019

"Chicago est une ville avec un conseil municipal fort et un maire faible", explique Benet Haller, directeur de l'urbanisme à City Hall (la mairie). Comprendre le développement urbain de la ville connue pour son statut de modèle architectural et imaginer son avenir nécessite en premier lieu d'en comprendre l'étonnant fonctionnement politique et financier. Explications.

 
 
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La ville de Chicago compte un peu moins de 3 millions d'habitants (9,5 millions pour l'agglomération), soit à peine plus que Paris mais sur une surface de 606km², soit un territoire six fois plus grand que celui de Paris intra-muros. La capitale du Middle-West est divisée en 50 wards, qui sont autant de 'villages', chacun dirigé par un Alderman (maire de quartier, élu pour quatre ans) qui siège au conseil municipal. De plein droit, chaque Alderman dispose d'une autorité absolue concernant le 'zoning' (les règles urbaines) de son 'ward'. En théorie, il y a donc à Chicago autant de PLU que d'Aldermen.

Pour sa part, City Hall contrôle le Park District, soit tous les espaces verts de la ville, et la voirie. C'est à peu près tout, sinon un puissant levier : le contrôle des impôts.

Enfin, le paradigme du développement urbain de Chicago, formalisé au début des années 50, consiste en une zone d'environ 5km² dans le centre pour les très hautes tours ('mega tall buildings'), puis une diminution des hauteurs autorisées - 33 étages, puis 16, puis 3 - à mesure de l'éloignement du centre. "C'est le modèle de base du développement à Chicago et personne ne songe sérieusement à le changer", explique Benet Haller.

La définition d'un plan directeur à l'échelle de la ville s'est imposée à la fin des années 90 et au début des années 2000 quand le phénomène de gentrification - soit le retour des classes moyennes et supérieures en ville - a commencé à transformer la démographie et la sociologie de Chicago. C'est à ce moment qu'un marché résidentiel est apparu dans le centre et que Richard Daley, maire de Chicago depuis 1989 (réélu 4 fois), s'est aperçu qu'il devait reprendre la main face à des Aldermen qui bricolaient seuls dans leur coin.

C'est dans ce cadre qu'il est parvenu à mettre en place un plan d'urbanisme cohérent à l'échelle de la ville en s'appuyant sur l'existant et une idée simple aisément compréhensible par les habitants : la trame du métro pour les quartiers, la bande des parcs au bord du lac dans le centre.

Downtown

Pour Downtown, le succès de Millennium Park, dont la mairie était le maître d'oeuvre, a donné, en partie, les coudées franches au maire. Ce qui lui a permis d'imposer aux promoteurs des immeubles résidentiels à l'architecture "iconique" au sud du parc afin de l'encadrer, comme on encadre un tableau, puis de prolonger au sud le caractère prestigieux de Michigan avenue jusqu'à la 22ème rue. Ainsi, le South Loop, qui était une friche industrielle et la frontière d'un quartier noir délabré, est aujourd'hui un quartier bobo, dirait-on à Paris, qui fait le lien entre le Loop et Chinatown.

Les négociations habituelles à Chicago font le reste. La famille Pritzker a accepté de financer la salle de concert mais a exigé que ce soit Franck Gehry qui la dessine. Le Art Institut a pu s'agrandir sur le parc mais la ville a exigé un architecte renommé ; ce sera Renzo Piano. Etc. De fait, en mai dernier, les bus de Chicago portaient en lieu de publicité un appel aux dons pour la rénovation de la célèbre Buckingham Fountain : "No gift too small".

Cette densification haut de gamme du centre - qui a gagné 50.000 habitants entre 2000 et 2007 tandis que 4.000 logements y sont construits chaque année depuis 2000 - est également possible grâce à - ou à cause de - la sociologie très particulière de ces nouveaux habitants surnommés les 'empty nesters' (habitants de nids vides) puisqu'il s'agit soit de couples plutôt âgés revenus des banlieues au départ des enfants soit de jeunes couples de professionnels sans enfants, les uns et les autres voulant profiter de l'offre culturelle et des facilités de déplacement dans le Loop lui-même. En effet, cette population peut payer les loyers - de 1.476 dollars pour un studio dans la toute nouvelle tour Aqua ou 3.100 dollars pour un appartement de deux chambres dans la nouvelle tour Grand plaza - sans imposer beaucoup d'exigences en termes de services publics (écoles par exemple), sinon des parcs dédiés pour promener leurs chiens.

Ces deux éléments - contribution du privé et sociologie des habitants du centre - explique le paradoxe de l'architecture à Chicago : une architecture de pointe et audacieuse pour les bâtiments publics et une architecture plus 'conservatrice' pour l'architecture résidentielle, fut-elle de très grande hauteur.

Ce qui ne signifie pas que le maire arrive à ses fins sans combat. Autant il a pu aisément développer un "museum campus" dans une zone peu habitée en bord du lac, autant sa volonté de développer un "university campus" au sud du Loop - qui compte sur quelques 'blocks' Roosevelt College, Columbia College et De Paul University - se heurte à l'opposition farouche de l'Alderman local qui refuse la construction de nouvelles résidences étudiantes au prétexte que ces étudiants ne sont, selon lui, que des "criminels, des drogués et des alcolos et des taggueurs qui se prennent pour des artistes" (sic).

Or le maire, on l'a dit, ne peut imposer quoi que ce soit dans le domaine de l'urbanisme. La ville a donc refait les rues, délivré les autorisations nécessaires pour l'ouverture de bars et restaurants dans le quartier et utilise une stratégie de contournement en tentant de convaincre les autres Aldermen du bien-fondé de sa vision. "Les Aldermen se soutiennent quand il s'agit de préserver leur droit absolu de contrôle du zoning mais ils peuvent se retrouver en situation inconfortable quand ils sont seul contre 40 au conseil municipal", se marre Benet Haller. Le maire peut encore, le cas échéant et avec moult précautions, fermer le robinet des TIF (Taxe Incentive Financing), un système de crédit d'impôts qui encourage les promoteurs à investir dans tel ou tel quartier plutôt que tel ou tel autre (on va y revenir).

"Le maire est excellent dans sa faculté à lever des fonds privés ; même les bacs de fleurs sont financés par le privé", s'amuse Lynn Osmond, présidente de la Chicago Architecture foundation. Cela dit, le maire peut, au besoin, être d'une incroyable brutalité. Quand son projet de transformer en espace public Meigs Field Airport, construit sur le lac en plein centre ville, s'est heurté à une forte résistance des riches hommes d'affaires, seuls à l'utiliser, Richard Daley a envoyé les bulldozers et détruit la piste, les avions encore garés dans les hangars. La ville a payé les amendes légales mais ce fut la fin de l'aérodrome.

The neighborhoods

"Pour ce qui concerne les quartiers, tout part des transports en commun, ou plutôt de leur déficit", explique Benet Haller. Si le 'El' (Pour Elevated train), inauguré en 1892, est d'une vétusté absolue puisque aucune nouvelle ligne n'a été construite depuis les années 30, il compte en revanche 151 stations. L'idée est donc de densifier la ville autour de toutes ces stations, pour en favoriser l'usage, en autorisant des immeubles hauts (de logements et de bureaux), des commerces et des lieux de convivialité en façade des artères avoisinantes, sur une longueur de 200m à partir de la station, tout en maintenant la densité traditionnelle dans les îlots et parcelles moins bien desservies où l'usage de la voiture s'impose. Ce que le directeur de l'urbanisme appelle 'arterial development'.

"La culture du Middle West - une famille doit vivre dans une maison - demeure. L'idée est donc d'encourager les couples, quand ils quittent Downtown, de ne pas partir en banlieue mais de s'installer en ville dans les quartiers avec un accès facile dans le centre via le métro, des services de proximité mais avec la possibilité cependant de vivre en maison individuelle ou en petit collectif", explique Benet Haller. Et si l'Alderman local a d'autres plans ? "Mayor Daley peut tordre quelques bras", dit-il en se marrant. Il peut, par exemple, repousser la rénovation d'un parc public ou d'une école ou des travaux de voirie. C'est ce qui explique encore à Chicago le grand pouvoir des media locaux : une campagne de presse bien orchestrée par le maire peut faire plier un Alderman, ou l'inverse, surtout dans une ville où l'architecture est un sujet sensible et quotidien. Le quartier de Wicker Park, autour de la station Damen, devenu célèbre en 2005 grâce au film 'Rencontre à Wicker Park', est l'exemple type de ce processus de développement.

Dans les wards où il n'y a pas de métro, les TIF sont un formidable outil de développement. Le quartier du United Center, la célèbre salle des Chicago Bulls (basket) et Chicago Blackhawks (hockey), en est un exemple saisissant. Dans les années 80, le quartier, pourtant relativement près du Loop sur Madison Avenue, était de l'aveu même des habitants une 'zone de guerre' où l'on ne pouvait se garer, pour assister aux matchs, sans céder au racket des gamins du quartier si on voulait retrouver sa voiture. Aujourd'hui, c'est un quartier branché et mixte, racialement et socialement. Que s'est-il passé ? Jerry Reinsdorf, le propriétaire des Chicago Bulls et co-propriétaire du United Center, est lui-même promoteur. Le deal entre lui et le maire (pour simplifier) peut être résumé ainsi : "je développe un nouveau quartier et, avec le TIF, je minimise les risques liés à mon investissement". En clair, autour de sa salle de sport (22.000 places) devenue élément structurant, Jerry Reinsdorf a pu engager toute une série de programmes, y compris des logements sociaux pour remplacer les 'ghettos' démolis grâce à l'appoint de fonds fédéraux, tout en économisant en impôts et en recevant des fonds de la ville.

C'est aussi ce qu'ont fait Oprah Windfrey et Jerry Springer quand ils ont créés leurs studios de télévision sur Randolph street ou encore l'outil utilisé par The University of Illinois à Chicago quand elle a eu besoin de s'agrandir sur Halstead.

Bien sûr, il y a un revers à la médaille. Benet Haller doit ainsi accepter parfois, dans le cadre du deal, des constructions qui sont loin des standards architecturaux que lui-même souhaiterait voir construits, ou regarder disparaître avec une pointe d'amertume Maxwell Street, l'un des marchés emblématiques de la ville et lieu mythique du blues à Chicago, ou encore vivre avec les immenses parkings du United Center.

Parfois cependant, des différences de fond apparaissent entre un Alderman et le maire, notamment dans les anciens quartiers industriels, souvent à la population clairsemée. Les Aldermen sont prompts à transformer ces friches et bâtiments abandonnés en logements ou lofts - Chicago possède d'ailleurs à ce sujet un incroyable savoir-faire - qui apportent électeurs et impôts locaux. Sauf que le maire ne veut pas que la ville perde son tissu industriel partant du principe que l'industrie - il a en projet de développer l'industrie verte - est vecteur d'emplois et de taxe professionnelle.

Enfin parfois, la mairie n'a rien ou presque à faire. "Il y a des Aldermen éclairés", souligne Benet Haller. Par ailleurs, Pilsen et Little Village par exemple, des quartiers mexicains, se développent seuls selon un principe de densité, disons, européen : des immeubles en façade sur rue de trois ou quatre étages avec des commerces en rez-de-chaussée et une densité qui rend viables ces commerces et services. Ce qui incline d'ailleurs Benet Haller à l'optimisme pour l'avenir. "Dans 30 ans, Chicago sera une ville à majorité 'latino'", dit-il, sous-entendant que ce modèle de développement servira à terme les intérêts de la ville entière.

Pour finir, il faut noter que Mayor Dailey est parvenu à fédérer tous les Aldermen (ou presque) autour du projet de Chicago Ville Olympique en 2016. L'occasion peut-être de créer, enfin, une nouvelle ligne de métro.

Christophe Leray

L'urbanisme de Chicago est un gigantesque partenariat public-privé
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